대통령제(大統領制, 영어: presidential system)는 공화제의 정부 형태 중 하나로, 국가원수인 대통령이 입법부와 독립된 행정적 실권을 가지는 체제이다. 의회가 내각을 해산시킬 수 있는 의원내각제와 달리 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부와 무관하다. 따라서 정부가 의회에 대하여 책임지지 않는 제도이다. 국민에 의해 선출되나, 중대한 법 위반으로 인한 탄핵이 일어나지 않는 한 국민으로부터의 신임을 잃어도 정부는 유지된다.
단순히 대통령을 국가원수로 두는 체제를 통틀어 가리키는 공화제와는 분리되어 사용되어야 한다.
일반적으로 행정부가 해산되지 않으므로 국정이 일관적·안정적이고 정부 수반의 행정적 지도력이 강하게 발휘되나, 군주제와 같이 1명의 개인에게 국가원수의 권한과 정부 수반의 권한이 모두 주어지며 임기가 보장되어 있어 과도한 권력 집중이나 독재의 위험성도 있다.
역사
대통령제의 직접적 기원은 미국으로, 미국 헌법의 모태가 된 1787년 필라델피아 헌법 회의의 구성원들이 영국 헌정의 부정적 측면에 대한 반성을 바탕으로 발전시킨 정부 형태다. 샤를 루이 드 세콩다 몽테스키외의 권력분립 사상을 충실히 수용하여 탄생하였다.
미국 외에서는 19세기가 되면서, 1819년 그 사람이란 콜롬비아의 성립을 시작으로 남미 국가에서 대통령제가 시행되었고, 이후 아프리카와 아시아 일부 국가를 중심으로 받아들여졌다.
특징
이 대통령이 국가 원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 모두 가진다. 반면 내각제는 국가 원수의 권한은 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가진다.
대통령제는 의원의 임기도 보장된다. 의회해산권이 인정되지 않기 때문이다.
대통령제는 대선에서의 1등(승자)이 모든 행정 권력을 독식하는 승자독식 구조다. 반면 내각제는 과반 의석을 차지한 정당이 없는 이상, 둘 이상의 정당이 연합하여 연립정부를 구성한다.
대통령제는 정부의 임기(대통령의 임기)가 보장됨이 원칙이다. 따라서 대통령이 무능하거나 국민으로부터 신임을 잃었더라도 대통령을 해임할 방법이 없다. 국가에 따라 대통령에 대한 탄핵제도가 있지만, 보통 중대한 법 위반 행위가 있는 경우 등으로 사유가 제한되어 있다. 반면 내각제는 의회에 내각불신임 권이 있어 총리를 언제든지 해임할 수 있다. 그러므로 총리가 설령 중대한 법 위반 행위를 저지르지 않았더라도, 무능하거나 국민으로부터 신임을 잃은 경우에는 의회에 의해 즉각 해임될 수 있다.
대통령제는 입법부와 행정부의 영역이 엄격히 분리되어 있으므로, 정부의 법률안 발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정되지 않는 것이 원칙이다.
내각제는 선거를 통해 국민에게 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것이다. 그리고 각료로 임명되더라도 의원직을 사퇴할 필요는 없다. 반면 대통령제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민에게 선출된 자가 아니어도 된다. 국민에게 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수도 있지만, 그 경우에는 의원직을 사퇴해야 한다. [6]
내각제에서는 국민에 의한 선거로 구성되는 기관이 의회뿐이므로 민주적 정당성이 일원화되어 있다. 반면 대통령제는 국민에 의한 선거로 구성되는 기관이 의회와 대통령이므로 민주적 정당성이 이원화되어 있다. 다만 여기서 주의해야 할 것은 대통령제에서의 대통령이 반드시 국민의 직접 선거에 의해서 선출되는 것은 아니라는 점이다. 미국 등에서는 대통령제에서 대통령이 국민의 간접 선거에 의해서 선출되기도 한다.
장단점
장점
대통령제에서 대통령은 임기가 보장되어 의회의 신임 여부와 관계없이 재직하므로 정국이 안정되고, 정책을 장기적으로, 그리고 계획적으로 추진할 수 있다.
내각책임제는 극히 예외적인 경우(소수 정부)를 제외하고는 여대야소다.
국가 원수와 행정부 수반이 동일인이므로, 국가의 두 중요한 권한(국가원수의 권한, 행정부 수반의 권한) 행사에 일관성을 기할 수 있다.
반면 대통령제는 여대야소와 여소야대 모두 가능한데, 여소야대인 경우엔 의회의 대정부 견제 기능이 충실히 행해질 수 있다. 다만, 이것은 양날의 검으로 작용할 수 있다.
여소야대인 상황에서 야당이 악의적 국정 발목잡기를 한다면, 대통령의 국정 운영은 매우 힘들어지게 된다.
단점
승자독식 구조
대통령제는 승자독식 구조다. 즉, 대통령제는 대선에서의 1등이 모든 행정 권력을 가지지만, 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다. 따라서 대통령제 하의 정당들엔 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 정당 간에 다음 대선 때까지 상대 정당을 무너뜨리기 위해 적대적 극한 대결이 펼쳐지는 경우가 많다. 특히 석을 차지하지 않는 한, 승자독식은 일어나지 않는다. 즉, 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤, 연립 정부를 구성한다. 특히 비례대표제(또는 연동형 비례대표제)로 총선을 치르는 국가인 경우, 단독으로 과반 의석을 차지하는 정당이 나타나기 힘들고 다당제가 정착되기 때문에, 연정은 사실상 필수다. 따라서 내각제는 선거에서 1등을 못 하였더라도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 대통령제에서와 달리 정당 간에 적대적 극한 대결은 잘 일어나지 않거나, 일어나도 그 정도가 덜한 편이다. 오히려 연정을 해야 하므로 정당 간에 상생을 위한 대화와 타협의 분위기가 조성될 가능성이 높다.
불신임제도의 부재
대통령제는 의회가 불신임권을 갖지 않고, 그 결과 대통령의 임기가 원칙적으로 보장되기 때문에 아무리 대통령이 무능하고 국민으로부터 신임을 잃었더라도 해임할 방법이 없다. 탄핵 제도가 있지만, 탄핵은 대통령에게 중대한 법 위반 사실이 있을 경우에만 가능할 뿐, 단지 무능하다는 등의 이유로는 불가능하다. 반면 내각제는 총리 및 정부가 무능하고 일을 못 할 때는 즉각 해임하고 교체할 수 있다.
독재자 출현 위험
대통령제는 기본적으로 승자독식 구조라는 점, 대통령이 국가 원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 모두 가진다는 점에서 대통령 1인에게 권력이 집중되어 있다. 또한 내각불신임 권이 없어, 제아무리 무능하더라도 탄핵당할 일만 저지르지 않는다면 임기 중 해임될 위험도 없다. 반면 내각제는 둘 이상의 정당 간 연정이 일상화되어 있다는 점, 국가 원수의 권한과 행정부 수반 권한을 각각 다른 사람이 가진다는 점에서 권력 분산적 성격이 있다. 또한 내각제는 내각불신임 권이 있어 행정부 수반을 언제든지 해임할 수 있다. 그렇기에 상당수 정치학자는 대통령제는 막강한 권력을 거머쥔 무소불위의 독재자를 낳을 위험성이 상대적으로 높고, 실증적으로 보아도 민주정치가 발달하지 못한 후진국이나 개발도상국의 독재자들이 선호했으며, 본질적으로 민주주의와 어울리지 않는 제도라고 평가한다.
실제로 아시아, 아프리카, 남미에 위치한 많은 후진국 또는 개발도상국 지도자들이 대통령제 하의 대통령이 되어 막강한 권력을 휘두르며 독재를 펼쳐왔다. 반면 민주주의가 성숙한 선진국들은 주로 내각책임제나 이원집정부제를 채택한 경우가 많다. 제2공화국 때 잠깐을 제외한 나머지 기간 줄곧 대통령제를 채택해 온 대한민국도 오랫동안 독재 정권하에 있었다. 6.25 당시 이승만 전 대통령은 발췌 개헌을 통해 장기 독재의 길을 연 바 있고, 박정희 전 대통령은 쿠데타를 일으켜 당시의 내각책임제 헌법을 대통령제로 바꾸고 장기 독재를 했으며, 박정희를 이은 전두환 전 대통령도 막강한 대통령 권한을 휘두르며 억압적인 정치를 했다.